（中国乡镇企业导报社 潘洪国讯）【内容摘要】 当前形势下，全国各地正在加快推进县域社会治理现代化体系建设，疫情防控中网格化社会治理机制建设是其中的重要方面。自2020年至今，在连续三年的抗击新冠肺炎疫情中，我们苏州太仓市积极创新探索网格化治理模式，以全市综治联动中心为系统中枢，协调部署政府内外网络，动员全市社会组织、企业法人和广大人民群众共同参与治理，把各种突发性疫情带来生命和财产损失降低到最低限度，取得了有史以来的疫情防控阶段性胜利。对此，我们专门抽出人员和时间开展专题调研活动，以我市疫情防控网格化治理模式为例，系统阐述了网格化治理的理论基础及其危机应对功能，全面总结了我市疫情防控中“网格化治理”模式运行情况与经验启示。

【关键词】疫情防控 网格化 探索研究

党的十九届历中全会都提出了“要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”。社会治理是国家治理的重要方面，必须不断加强和创新，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，确保人民安居乐业、社会安定有序。社会治理主要分为常态治理与应急治理，后者指对自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的治理。传统意义应急方式是将政府主导的行政管理模式套用于突发事件情形，表现为“应急型指挥”模式。但此类模式无法满足应急管理中对信息、资源、决策、反馈、处置等环节的时效与灵活性要求。在此次新冠肺炎疫情防控中，我们苏州太仓市创新运用网格化治理模式，以社会综合治理联动中心为协调全局的系统“中枢”，全面部署政府内外网络，及时疏通基层社情民意，凝聚全市抗疫合力，用实践和具体行动验证了网格化治理模式在突发事件治理中的特殊优势。

一、理论联系实际，积极探索网格化治理的理论基础及其危机应对功能

（一）网格与网格化

网格（Grid）本指“电力网格（Power Grid）”，即不同地区的发电站为了向用户供电，通过各地高压线路连成纵横交错的网格状电路系统。社会治理意义上的“网格”，是“电力网格”含义的引申，指基于社会治理目的将城市在地理上划分为单元治理区域，各区域连接形成网格状城市治理系统。由于将城市空间划分为单元小块，俯瞰犹如纵横交错的电路网格，因此我们将此类形式的社会治理称为“网格化”社会治理。

（二）网格化社会管理与网格化社会治理

在“大稳定机制”背景下，我国开始实行“网格化社会管理”。“网格化社会管理”的主体主要是公安、国安、工商、城管、安监等与公共安全、社会稳定有关的国家机关。随着时代变迁与经济发展，人民群众日益增长的对公共服务的需求，促使更多公共服务机构投入到“网格化管理”中去，而“网格化管理”也从早期的社会管理转变为管理与服务并存的模式。

“网格化社会治理”，其渊源是“网格化社会管理”在新时代下的发展与衍变。“社会治理”的概念，由十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出，以取代原先的“社会管理”概念。从“管理”到“治理”，虽仅有一字之差，但内涵与外延产生了巨大变化。“治理”是特定范围内各类权力部门、公共部门以及社会组织的多向度相互影响，是公共事务相关主体对于国家和社会事务的平等参与，是各类主体围绕国家和社会事务的协商互动。“治理”的着眼点是促进社会参与，弥补了“管理”由政府主导的单向不足。“网格化社会管理”以行政管理为主导，有利于维护社会稳定、公共安全，但经济社会生活并非一成不变，公民对治理自主与多元服务的需求日益增长，以多元主体多维度参与的“网格化社会治理”更符合时代需求。“网格化社会治理”以服务人民为宗旨，将城市在地理上划分为单元治理区域，以信息技术及其他前沿科学技术为物质依托，以多元主体联合参与、协调治理为运行机制，是共建共治共享的新型社会治理模式。具体而言，“网格化社会治理”有四项基本特征：一是网格布局、条块整和，这反映了网格化治理的地理结构特征；二是信息共享、有度通达，这反映了网格化治理信息共享优势；三是资源分享、灵活调配，这反映了网格化治理对公共资源的灵活配置机能；四是多方参与、协同治理，这反映了网格化治理的现代理念。

（三）网格化社会治理与突发事件治理

《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。”因此，突发事件治理对象是社会治理对象中的特殊部分，具有三项主要特征：一是时间上的突发性；二是造成或可能造成严重社会危害性；三是事态发展的不确定性及治理结果的多重可能性。连续三年的新冠肺炎疫情符合突发事件的定义与特征，属于四类法定类型中的“公共卫生事件”，对其治理属于突发事件治理。突发事件治理是社会治理范畴下的特殊情形，适用一般社会治理模式往往应对效果不甚理想。

突发事件往往是无预兆或预兆不充分事件，引起该事件的导火索通常较为隐蔽，如传染病的发病与早期人群传播，需要一种发现及时、处置高效的应对机制。突发事件又通常是罕见或未曾发生过的，人们对此类事件知之甚少，无法把握其发展规律，进而无法明确救助措施与救助资源配置，而严重社会危害性也要求每一位社会成员必须坚持高度危机意识，因此其所对应的治理模式必须具有便于信息共享、灵活调配资源等功能。在突发事件中，包括自然人、企业法人、社会组织等各类当事方亲历事件的产生与发展，最了解实际情况与自身面临的困境与需求，可以在第一时间开展自救或互助，因此其对应的治理模式必然要求多方参与、协同治理。针对突发事件的三项特征，选取的治理模式必须具备发现及时、处置高效、信息共享、资源调配灵活、多方参与等基本特征。我国传统的突发事件管理模式以“应急型指挥”为主，在结构功能上无法完全满足应急治理的需求。对于无网格布局的城市，当地政府发现辖区内突发事件均存在一定的滞后性，缺乏有效的信息共享机制，导致应急管理信息采集难、研判分析决策迟慢，进而影响处置时效。而信息披露不及时、不充分也为谣言的制造与传播创造了条件，不仅影响政府公信力，也会造成社会恐慌。同时，以行政管理为主的指挥型模式，抑制了当事方自救与互助的自治能力发挥，缺乏应急中应有的灵活度。相反，“网格化治理”模式中的“网格布局、条块整合”的地理特征，赋予了治理模式发现问题、阻断传播的时效优势。其“信息共享、有度通达”的共享机制，增加了突发事件应对中必要的信息优势。“资源分享、灵活调配”与“多方参与、协同治理”的理念，更赋予该治理模式足够的公众参与度与运转灵活度，有助于凝聚处置突发事件的最大合力。此前，学者们提出的“危机网络治理结构”“公共危机协同治理”“多元参与主体协同治理”等突发事件治理模式，其中的网络、协同治理、多元参与主体等要素正是“网格化社会治理”的重要特征。实践是检验真理的唯一标准，在连续三年的新冠肺炎疫情防控中，综治联动中心以实践和实际行动证明了“网格化治理”模式在应对“公共卫生突发事件”特殊优势。

二、未雨绸缪，提前筹划敢于摸索疫情防控 “网格化治理”中行之有效运行模式

（一）做好战“疫”部署，共建疫情战场感知网络

新冠肺炎疫情发生后，我们综治联动中心作为战斗指挥中心，迅速启动网格管理系统，全“网”动员、全“格”部署、全“盘”布局，联动公安、市场监管、卫健等政府部门及村（居）等基层群众自治组织，全市域打造感知灵敏、动态尽在掌握的大网络管理系统。

1、利用网格布局的地理结构优势，打好疫情防控排查战。按照“外防输入、内防扩散”工作要求，综治联动中心协调部署网格长、网格员为摸排主力军，统筹全市机关干部、社区民警、人口协管员、村社区一线组织、各类志愿者、物业保安等多方力量，组成“1+5+N”的摸排部队下沉网格展开疫情管控排查，依托网格化联动指挥平台中的人房数据，对全市12万楼栋地址及46万房户地址进行了多轮摸排，对疫区来苏（返）太与未返苏太人员分别开展“红牌”医学留观与“黄牌”隔离告知的动态管理。

2、利用信息搜集的多方参与优势，打好疫情防控侦查战。调动网格长、网格员人熟、地熟、情况熟的灵活作战优势，走街、串巷、入户主动巡查，多渠道采集疫区来（返）苏州和昆太人员及密切接触者动态信息，重点跟踪排查红黄封条状态，一旦发现封条被破坏，即时上报村、社区，并配合村、社区人员上门核实情况、录入联动指挥平台，形成人员防控底数库，确保不漏一户、不漏一人。

3、利用智能科技的技术优势，打好疫情防控科技战。配备配齐门禁、门磁、摄像、水电监测、信息技术等科技作战武器，因地制宜开展疫情管控技术战。针对有物业封闭式小区设卡口门禁，由至少一名网格员负责登记及社区信息上报，同时利用联动娄城APP扫描进出人员身份证，摸排出租户情况并上传联动指挥平台同步更新底册；针对农村无物业小区及群租房，重点利用门磁、楼道摄像及水电监测等实时预警，通过“人防+技防”的有机结合，充分保障重点人员实效管控。

（二）集结战“疫”力量，共筑疫情战场防控网络

面对疫情防控压力与节后复工复产需求，必须凝聚最大合力。综治联动中心联合公安、工信、市场监管、城管等政府部门，动员村、社区、企业法人、社会组织及全体市民主动参与到抗疫战争中，共筑疫情战场防控网络。

1、践行信息共享理念，打造小区战“疫”数据库。综治联动中心联合物业管理指导中心共建人房信息数据库，并派出督查队对全市390多个小区物业开展培训督导，要求物业在每一个小区入口做好“返太人员”登记并梳理出未登记的业主与租户，每日信息反馈给网格员，由其录入联动指挥平台，并与物业管理指导中心实时互推信息形成准确的人房信息数据库，以辅助网格员、物业及社区警务人员对重点人员开展更具针对性的观察和服务，助推“以房管人”防疫战略的实施。

2、践行协同治理理念，打造复工战“疫”联盟队。联合工信、公安、城管和商务等部门制定“企业自查+政府核查+卡口盘查”的企业复工“三查”流程。先由企业自查上报复工人员准入“白名单”，经工信部门核查后发往市综治联动中心，再通过人房、社保、疫区重点人员等数据碰撞后形成复工人员数据库并发往公安及各管控卡口，卡口扫描返太人员身份证后自动比对数据库，以此作为入太依据。随后，联动指挥平台系统通知工信部门及人员所在单位、村、社区、小区物业分别落实管理与服务责任，形成管控闭环。

3、践行多方参与理念，打造线上战“疫”监督网。在街巷楼道、小区公示牌等张贴“综治联动12345”公众号操作指南，引导市民利用微信公众号对防疫工作监督举报、提供线索。通过公众端举报信息的分析研判，第一时间梳理出有效线索并及时按职能下派，同时安排专人跟踪督办，帮助公安、社区等部门更有针对性地排查棋牌室、网吧、浴室等公共场所，更有效地防止人员聚集、提前复工等违规行为，形成群防群控共治局面。

（三）动员战“疫”后备，共享疫情防控信息网络

我们积极遵循现代化社会治理中的共享理念，充分利用联动指挥平台、网络媒体平台及其它宣传措施，注重重点关注人员、最新疫情数据、资源调度等各类防疫信息的采集、整合与共享，消灭信息孤岛，创建信息联通，疏通社会治理的“末梢神经”，为疫情防控提供信息支撑。

1、发挥网格布局优势，助力疫情防控信息搜集。综治联动中心依托联动指挥平台、各类信息通讯平台及网格员事件采集通道，重点搜集、整合、共享最新疫情数据、重点人员管控、企业复工等各类防疫信息，在部门之间建立信息联通，打好抗击疫情的信息战。对接“公安110”、数字城管、智慧安监、智慧交通等专业系统，承接“12345热线”、手机APP、微信公众号、寒山闻钟、市长信箱等公众通道，“一个口子”受理疫情咨询、情况反映、监督举报等群众诉求。

2、发挥网格传播优势，助力信息公开与舆情防控。由网格员第一时间收集辖区苗头性、倾向性舆情信息，并通过“联动娄城”APP、流动广播、社区广播、倡议书等多种渠道，第一时间传播党的权威声音，第一时间共享最新疫情数据，第一时间消除虚假负面信息，教育引导群众不信谣、不传谣。同时加强新冠病毒感染肺炎健康宣传，大力普及疫情防控知识，督促市民落实通告要求，提升群众舆情防控意识。

三、科学协调，总揽全局及时总结疫情防控网格化治理中典型经验及主要做法

（一）网格化治理中的“政府关系”：政府内部网络关系

网格化治理中的“政府关系”主要表现为政府内部网络关系，可分为中央与各地政府之间的垂直网络关系与政府内部各部门之间的平行网络关系。突发事件的非常规性、紧迫性、严重危害性与信息不对称性，要求中央政府与地方政府之间的联系从自上而下的垂直控制转变为多维度、交织性的交互联系。中央政府是突发事件的治理中心，负责指导和监督。作为事发地的地方政府与基层政府则根据实际情况建立应急治理指挥机制，接受中央政府的指导与监督。地方政府传达中央精神并负责部署与监督基层政府的应急处置工作。而基层政府是突发事件中的直接应对主体，一方面负责传达与执行上级政府有关维护稳定的法律法规、命令指示等，另一方面也是公民表达诉求的直接对象。相较于上级政府，基层政府对当地情况更具有信息搜集的优势，更易作出符合当地情况的决策。因此，突发事件应对中必须强化基层政府在政府内部网络关系中的地位和作用。正如学者指出：“当前我国危机管理的核心问题不是如何加强中央监管的问题，而是如何尽快加强地方危机管理能力的问题，这是我国公共性突发事件危机管理的必然要求。”在此次疫情防控中，我市政府深入贯彻中央重要指示精神，按照党中央、江苏省和苏州市有关部署，迅速行动，本着因地制宜、统一规划、合理布局的原则，创新运用网格化治理模式，高效履行了基层政府的危机治理职能。

政府内部网络的第二个层面是政府内部部门之间的平行网络。在传统应急管理模式下，政府各部门之间以职能为中心、以分工为基础建立起一种刚性组织，存在一定程度的条块分割现象，缺乏应急管理中所必须的信息沟通与协作机制。而网格化治理模式要求政府各部门之间以预警、信息、保障、决策、执行和反馈等职能为纽带建立一种弹性链接。如综治联动中心与物业管理指导中心在共建人房信息数据库时即充分发挥了弹性链接的合作效能。前者将人房信息、视频监控等数据进行关联汇聚、整合应用，通过联动指挥平台与公安、卫健等部门进行数据共享，并辅助网格员及社区警务人员对重点人员及密切接触者进行管控及有针对性地服务。而在企业复工环节，综治联动中心则联合工信、公安等部门制定“三查”流程，共建复工人员数据库，助力公安及各管控卡口高效开展核查工作。网格化治理模式中的“协调治理”理念在政府关系上集中展现为部门之间的弹性协作与信息共享关系，充分凝聚起政府各部门在应急治理中的“合力”。

（二）网格化治理中的“协调治理”结构：政府外部网络关系

1、“中枢”系统：政府部门。在传统的应急管理模式中，只有管理者与被管理者二元对立关系，政府作为管理者负责处置突发事件、提供公共服务，公民群众、企业法人、社会组织作为被管理者接受管理与服务并反馈信息。传统管理模式层次相对而言较为单一，降低了应急管理所需的质效。而网格化治理模式不同，其“多方参与、协同治理”的内涵，将政府外部网络分为三大局域网：一是政府与社会组织的协调治理网络；二是政府与企业法人的协调治理网络；三是政府与公民群众的协调治理网络。网格化治理模式，丰富了应急治理的层次，提高了机制运转的灵活性。在该治理系统下，政府担负起系统“中枢”的角色和使命，共建治理机制及协调多方关系。在此次疫情防控中，综治联动中心充分发挥了社会治理系统“中枢”的协调机能，联动公安、卫健、工信、城管等多部门，动员村委会、社区居委会等基层一线力量，共建疫情联防联控机制，履行了部署战略、协调关系、凝聚合力的使命。

2、“合作”系统：社会组织。在网格化治理模式下，社会组织参与突发事件治理，本质上是要在其与政府的合作关系中，发挥其社会治理的灵活优势。首先，社会组织分担了传统应急管理中全部由政府承担的治理与服务职能，实现了治理与服务资源的优化配置。其次，社会组织尤其是基层自治组织能够及时有效地掌握基层群众的流动信息和现实需求，无论在管控还是在调配稀缺物资与服务资源上都更具有灵活性与针对性，可大大降低突发事件治理成本，提高治理质效。比如，各村社区居委会在所属辖区网格员的指导下，有针对性地向社区居民发放宣传资料、防护用品及留观人员生活必需品。在创建人房信息过程中，综治联动中心与全市342个小区物业建立合作关系，前者派出督导队对后者培训督导，后者则将每日信息反馈给网格员，共建准确的人房信息数据库。再比如，在企业复工环节，综治联动中心又与复工人员所属村、社区、小区物业建立合作管控关系，充分释放社会组织在应急治理中的效能。

3、“互补”系统：企业法人等市场主体组织。企业法人等市场组织具有双重身份：一是社会活动参与者。其虽以营利为目的，但利益来源于社会，因此其获取利益的同时，也理应担负起社会责任，特别是在突发事件中，更应履行力所能及的救助义务；二是生产经营者。突发事件直接影响市场组织的生产和经营，市场组织也是直接遭受灾难的主体，因此也是被救助方。市场组织的双重身份决定了其在网格化治理模式中，与政府及其他参与者呈现互补的关系。一方面，一些市场组织拥有与突发事件救助相关的技术或物质资源，可以弥补政府及其他救助者在此类资源方面的匮乏。比如，面对肺炎疫情，位于高新区和城厢镇的13家口罩生产企业紧急复工，短短半天的时间内，即将第一批165000只的口罩送到了市政府，由后者送达防疫一线的工作人员。另一方面，市场监管部门也可协助政府及其他参与主体共同治理突发事件。比如，在企业复工环节中，我市各企业配合综治联动中心、公安、工信等部门，主动上报并更新复工名单与人员健康信息，配合网格员对职工进行体温检测、健康统计与隔离管控等措施，并将每日情况上报网格员。网格化治理模式拓宽了市场组织履行其社会责任的途径。

4、“差异”系统：社会公众及个体人员。公众作为社会成员，参与社会治理既是其权利，也是其义务。但是，公众不同于社会组织与市场组织，其在突发事件治理中存在差异的特性，即公众不是全部采取一致的反应和行动，而是基于各自的处境、认知、资源和能力采取相应的行动，可能与政府或其他参与者配合，也可能不配合甚至背道而驰。有学者将这种“差异性”分为三类：一是高关联度；二是中关联度；三是低或无关联度。在突发事件中，尤其是公共卫生事件，所处不同地域的公众，往往表现出不同的认知、反应和行动。网格化治理以地理划分为基础，能够适应此类差异性。处于高关联度的公众，如患者与红黄牌人员，其需求主要是救助资源，其参与治理的表现形式主要是自我隔离与救助。对于此类公众，综治联动中心要求所属辖区的网格员采取水电煤监测、门禁门卡管控等手段，实时掌握其地理位置变动信息，并配合所属村社区委员会，提供救助资源及服务。处于中关联度的公众，如与前者处于同一小区或同一街道的人员，其需求主要是政府的信息告知及管控和防护资源，其参与治理的表现形式主要是协助监督、自我防护与力所能及的捐助。处于低或无关联度的公众，如与前者处于不同网格辖区的公众，其需求主要是政府的信息公开与防护知识、防护资源的获取，其参与治理的表现形式主要是协助监督、力所能及的捐助及对谣言的抵制。根据这种差异性，网格员可因地制宜地提供救助服务与监管措施，政府也可提供监督与捐助渠道以充分发挥公众的自主治理能力。

参考文献：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中共太仓市委研究室·调研参考》〔2020〕（文/张旭涛）